华东师范大学职业教育与成人教育研究所 孙帅帅 徐国庆
摘要：政府宏观管理指导职业教育教材建设通过《职业教育法》的规定已上升为我国教材管理的基本制度，该制度对于维护国家意识形态安全、提升职业教育教材质量以及促进职业教育人才培养适应智能化时代的发展变化等方面具有重要意义。要完善政府宏观管理指导教材建设制度，就要厘清政府管理与市场自我管理职业教育教材之间的关系、构建职业教育教材标准体系、完善职业教育规划教材制度以及完善职业教育教材法律体系。
关键词：职业教育教材；教材管理；教材建设
2022年《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职教法》）首次从国家法律层面规定了我国职业教育教材管理的基本方略：“国务院教育行政部门会同有关部门根据经济社会发展需要和职业教育特点，宏观管理指导职业学校教材建设”。由此，政府宏观管理指导职业教育教材建设已然成为我国职业教育教材管理的基本制度。已有的研究尽管关注了职业教育教材建设，但尚未从宏观指导管理的层面对职业教育教材建设提出建设性意见。因此，本研究尝试着在解析政府宏观指导管理职业教育教材建设的内涵和明确政府宏观管理指导职业教育教材建设意义的基础上，提出政府宏观指导管理教材建设过程中需要解决的关键问题。
政府宏观管理指导职业教育教材建设的基本内涵
要想更好地厘清政府对职业教育教材建设的宏观管理指导就必须要厘清政府宏观管理指导职业教育教材建设的基本内涵和职业教育教材的显著特点。
（一）职业教育教材宏观管理指导制度的相关概念内涵
在明确政府宏观管理指导职业教育教材建设的内涵之前要回答两个问题，即“什么是宏观管理”以及“什么是职业教育教材？”。
1.宏观管理的内涵。宏观管理是相对于微观管理而言的一种管理方式，不同学者对宏观管理的内涵进行了不同的界定。如有学者认为宏观管理是指组织对自身或自身的某一系统所进行的全局性、系统性的管理，其主要手段包括制定规则、目标等。也有学者认为，宏观管理是指以国家为主体，从整个社会总体上对政治、经济、文化等多方面进行全局性的管理。还有学者指出，宏观管理从广义上是指一个国家为实现国家发展战略而进行的政治、经济、文化和社会保障等多方面宏观调控或干预，狭义上是指政府管理政策。总之，宏观管理的内涵可以总结为以下几点：一是宏观管理的实施主体是国家或政府；二是宏观管理是国家或政府的全局性行为，国家或政府从总体上规划设计管理目标、制定管理规则和程序以及明确管理手段；三是政府的宏观管理采用经济手段和行政手段为主，主要的方式有颁布政策和行政法规。
2.职业教育教材的内涵。教材可以分为广义的教材和狭义的教材。其中，广义的教材是指教学材料，指一切可以为教学服务的资源，包括教科书、教辅资料以及教学设备等。狭义的教材即教科书，仅指用于学生和教师在课堂上运用的教学用书。在不同的场景运用不同范围的内涵界定。宏观管理背景下的职业教育教材内涵应当基于政府管理能力和管理效率的角度考虑。目前，我国已有政策文件对职业教育教材作出了较为明确的定义。如1993年颁布的《国家教委职业技术教育教材审定委员会工作章程》指出，教材是指政治课教材、文化课教材、专业基础课教材、专业课教材、补充教材、练习册以及与教材相配套的各类教学用书（包括教学参考书、音像教材、教学挂图等）。2019年颁布的《职业院校教材管理办法》（以下简称《办法》）指出，职业院校教材指的是供职业院校学生和教师在课堂和实习实训使用的教学用书以及与教材内容相关的配套材料。综合我国职业教育教材管理政策文件，在宏观管理背景下职业教育教材的内涵边界应为职业院校学生在课堂上使用的教科书及其配套材料。
3.职业教育教材的特点。职业教育教材作为一种类型教材具有明显的特点。首先，职业教育教材具有鲜明的政治性。教材总是在维护和张扬某些意识形态话语，职业教育教材的意识形态倾向和意识形态话语集中体现在职业教育教材知识选择的问题上。什么知识最有价值？是职业教育教材知识选择中首要考虑的问题。在此问题上，阿普尔进一步提出“谁的知识最有价值？”的命题。阿普尔认为，教科书中的知识并非中立的，而是复杂的权力关系以及身份、等级、种族以及性别等不断斗争的结果，教科书中的知识具有鲜明的政治性。因此，在职业教育教材知识的选择时要充分考虑教材知识代表的权力关系、身份种族等因素。其次，职业教育教材具有商品性。商品是一种可用于交换的劳动产品，职业教育教材的商品属性体现在其既有价值又有使用价值和交换价值。职业教育教材是由教材编写者和出版人员共同付出劳动后的劳动产品具有价值；职业教育教材是为广大学生和教师所使用的学习和教学材料，具有鲜明的使用价值；职业教育教材是由出版商组织生产出来的劳动产品，出版商是职业教育教材的供给方，而职业院校学生和教师是教材的主要需求方，因此，职业教育教材具有交换价值。最后，职业教育教材具有专业性。职业教育教材的专业性体现在教材编写者的专业性。职业教育教材编写者首先要对职业教育有深刻理解，能明确区分职业教育教材与普通教育的教材特点。职业教育教材编写者应具备相应的专业素质。无论哪一门类职业教育教材，都要由具备专业知识素养的教材编写者编写。职业教育教材编写者还要具备深刻理解教学和学生学习的基本素质。职业教育教材要与学生和教师实现互动，因此，教材编写者就必须掌握教学和学生的学习规律。职业教育教材的专业性还体现在职业教育教材是对接具体职业岗位的教材。职业教育教材中的知识内容反映了职业岗位对学生掌握知识技能的要求。
（二）政府宏观管理指导职业教育教材建设的内涵界定
1.职业教育教材宏观管理指导的核心是职业教育教材质量的提升。职业教育教材宏观管理是政府从总体上对职业教育教材进行指导管理的制度。提升职业教育教材质量是职业教育教材宏观管理的核心。国家对职业教育教材的管理围绕着“管理什么”“为何要管理”以及“如何管理”三个问题展开。对三个问题的回答始终离不开“教材”这一根本主体。职业教育教材宏观管理就是围绕着“教材质量”这一主题，对关涉职业教育教材质量的教材编写者、出版商、发行商等主体进行管理。国家通过协调这几大主体的利益，提升职业教育教材质量，使职业教育教材符合国家意识形态的要求，符合职业教育教师教学和学生学习的需求，符合产业发展对学生掌握知识的需求，同时也符合出版商和发行商对教材出版和发行利益的追求。
2.职业教育教材宏观管理指导的关键是处理政府与市场的关系。处理政府与市场的关系之所以成为职业教育教材宏观管理制度的关键，主要是基于两方面原因。第一，从职业教育教材的商品属性来看，政府要加强教材宏观管理必然要协调政府与市场的关系。职业教育教材的商品属性决定了教材是可以进行自由交换的商品，教材商品的生产和发行主体可以是政府也可以是市场组织。因此，在政府与市场生产之间必然会产生竞争，如何协调这一竞争关系着职业教育教材管理质量的高低。第二，从我国职业教育教材管理的现状来看，我国允许职业教育教材市场实行竞争机制。《办法》明确将职业教育教材分为两大类进行管理，其中一类是关涉到国家意识形态、国家安全和民族等内容的教材实行国家统编、统审以及统用的政策。由于该类教材实行国家统偏、统审以及统用的政策，并不存在市场竞争，也就不存在处理政府与市场的关系问题。另一类是采取非统偏、统审以及统用政策的教材。由于该类教材是在政府规范下实行市场竞争的管理，就需要政府处理好与市场的关系。政府既不能实行完全垄断的教材管理政策，这样会导致教材市场缺乏活力，出现政府寻租等问题。同时，也不能实行完全放任的教材管理政策，这样容易导致市场失灵，造成教材质量下降。因此，政府如何提升管理效率、协调政府管理与市场自发管理的关系是职业教育教材宏观管理指导制度得以有效发挥的关键。
3.职业教育教材宏观管理指导的前提是遵循职业教育教材特点。职业教育教材作为一种类型教育教材具有与普通教育教材不同的地方。其不同主要体现在：第一，职业教育教材和普通教育教材二者面向对象的文化素质有差异。对于同级职教教材和普教教材而言，普通教育教材主要面向的学生文化素质相较于职业院校的学生的文化素质更高。第二，职业教育教材和普通教育教材的开发逻辑不同。普通教育教材的开发应遵循科学逻辑，其根本目的是将学生引导向学术体系。而职业教育教材的开发主要遵循职业逻辑，其根本目的是将学生引导向工作体系，职业教育教材是一种与生产岗位相结合的教材。第三，职业教育教材的品类更加复杂。普通教育的教材从义务教育阶段到高中阶段普遍采取的是国家统编、统审和统发的政策，教材品类较少。而职业教育从中职阶段进行了专业划分，实行国家统编、统审和统发的教材品类较少。职业教育教材要与职业岗位对接，随着智能化时代的来临，职业岗位内容更新速度加快，职业岗位对职业院校学生的要求也会发生较快的变化，需要及时更新职业教育教材内容。职业教育教材的复杂性还体现在形式方面，职业教育教材既有传统的纸质教材又有活页式教材。第四，由于职业教育教材品类比普通教育教材品类更加复杂，职业教育教材的管理难度就会大于普通教育教材。
政府宏观管理指导职业教育教材建设的意义
政府宏观管理指导职业教育教材建设的制度是我国历史上首次明确国家对职业教育教材管理的总体方针政策，在我国职业教育教材管理历史上具有非常重要的意义。
（一）政府宏观管理指导职教教材建设是维护意识形态安全的重要保障
教材作为政治文化传递的重要载体，承载着维护国家意识形态安全的重要任务。国家加强对职业教育教材的宏观管理指导有助于确保职业教育教材能够向学生传递正确的政治知识、帮助学生形成正确的政治观念以及培养学生形式良好的政治意识，从而维护国家意识形态安全。第一，国家通过加强对职业教育教材的审核，能够确保教材中的政治知识和传递的政治观念正确。我国采取职业教育教材“凡编必审”的政策，职业教育教材中表达的意识形态观念和政治知识是教材审查中的重中之重。通过严格的教材审查制度能够确保职业教育教材知识内容的政治正确。第二，在政府宏观管理指导的背景下，职业教育教材编写者在开发教材的时候可以将我国的政治意识形态内容灵活地融于职业教育教材中。为了更好地传递国家意识形态信息，要求教材编写者在编写教材时候要将课程思政融入职业教育教材知识中。对于教材的宏观管理指导避免了对教材知识表达方式的刻板规定，使教材编写者能够根据职业院校学生的特点更加灵活运用文字图片、表格等方式表达政治意识形态内容，从而能够更加引起学生的学习兴趣，有助于帮助学生树立正确的政治观念和形成正确的政治意识。第三，国家能够通过增设职业教育教材相关法律，严厉打击利用职业教育教材政治文化传递功能破坏我国意识形态安全的行为，从而确保职业教育教材内容能够符合国家维护国家意识形态的要求。
（二）政府宏观管理指导职业教育教材建设是适应智能化时代的必然
选择智能化时代的到来引起了职业领域的深刻变革。一是职业岗位的更新速度大大加快。弗雷和奥斯本的研究表明，未来二十年内，美国将有接近50%的工作岗位有被人工智能所替代的风险。武汉大学发布的调研报告指出，在2025年我国将有4.7%的工作被机器人替代。二是职业岗位的内容更新速度加快。智能化时代的到来使职业岗位的边界变得模糊，职业岗位对从业者的素质要求越来越多样化。以制造业为例，过去制造业强调学生的操作技能，而对学生的基础理论知识要求并不高。而随着智能化时代的到来，智能制造就要求学生不仅要掌握具备胜任工作岗位的操作技能，同时还要求学生掌握与制造相关的文化理论知识。
智能化时代带来的职业领域的变化，意味着职业岗位对职业教育人才培养要求发生了很大变化。作为以满足职业岗位对技术技能型人才需求的职业教育教材必然要不断更新。职业教育教材的更新体现在一方面要增加新的教材以满足新的职业岗位需求，另一方面要革新现有的职业教育教材内容以适应职业岗位内容的变化。为解决职业教育教材更新问题，国家实行对职业院校教材建设宏观管理指导的制度。那么该制度是如何解决上述两个问题的呢？第一，国家对职业院校教材实行宏观管理指导的方针能够最大程度地激发职业教育教材市场主体的活力，从而及时弥补职业教育教材的缺失。除国家统编教材外，国家并未严格限制职业院校开发教材的主题、选用教材出版商等。国家鼓励职业院校、出版商、企业等主体协同参与开发职业教育教材。因此，职业院校、企业、出版商等主体可以根据市场需要，依据国家相关标准及时开发新的职业教育教材，从而满足学生、企业、教师等主体的需要。第二，由于政府仅从总体上对职业教育教材内容进行了要求，并未具体明确职业教育教材应当呈现教材知识的具体内容。因此，职业院校在进行教材建设的过程中可以根据校企合作中企业对学生掌握知识内容的要求及时更新职业教育教材内容。
（三）政府宏观管理指导职业教育教材建设的根本意义是提升职业教育教材质量
1.能够为职业教育教材质量的提升提供标准引领。标准是职业教育教材建设的标杆，是职业教育教材开发应遵循的基本准则。制定职业教育教材相关标准是国家对职业教育教材进行宏观指导管理的重要手段。目前，职业教育教材建设存在问题的重要原因在于缺乏系统化的标准体系，如职业教育教材编写标准、职业教育教材评价标准、职业教育教材编写人员资质标准以及职业教育教材审核标准等。职业教育教材标准的缺失，导致了职业教育教材开发缺乏依据，实施政府宏观管理指导职业教育教材建设的方式，能够从总体上设置职业教育教材建设过程中所需要的职业教育标准。政府能够组织职业教育教材专家、企业专家、职业院校教师等职业教育教材相关主体论证和研发职业教育教材标准体系，从而对职业教育教材开发前的准备、开发过程以及开发结果等各个环节进行规范。
2.能够激发教材开发者提升职业教育教材质量的动力。职业教育教材质量的提升不仅需要构建职业教育教材开发标准，而且还要靠职业教育教材开发者的努力。在政府对职业教育教材进行宏观指导管理的背景下，政府只是对职业教育教材开发者的资质进行了严格审查，并不干预其具体做的事情，也并未对参与教材开发的人数作出具体的规定。在合理合法合规的前提下，职业教育教材开发的组织者能够充分调动组织职业教育教材领域相关专家，对教材的选题、编写、排版等进行自由灵活的论证、编写和排版。由于职业教育教材市场的垄断竞争性，为使职业教育教材能够获得更大的销量，各教材编写者和出版商能够尽自己最大的努力提升职业教育教材质量。同时，政府通过设置国规教材、省规教材以及教材奖等方式奖励优秀教材，促进了教材市场的公平竞争，也有助于激发教材开发者的活力提升职业教育教材质量。
政府宏观管理指导职业教育教材建设过程中要解决的关键问题
只有深刻把握并解决职业教育教材管理过程中的关键问题，才能够彻底践行政府宏观管理指导职业教育教材建设的制度。为此，要厘清政府宏观管理指导职业教育教材的关键问题。
（一）厘清政府管理与市场自我管理之间的关系
政府对职业教育教材实行宏观管理指导的前提是明确政府管理与市场自我管理之间的关系。《办法》明确规定国家对部分教材实行“统一编写、统一审核、统一使用”。而对其他教材则要求在“政府规划和引导下”组织编写、审核和使用。对于“三统”的教材市场而言，是由政府监管下的完全垄断市场，该部分教材市场完全由政府把控，并不存在政府管理与市场管理之间的矛盾冲突。而对于其他教材所在的市场是垄断竞争市场，市场内在的机制可以发挥自我管理的作用，政府同样也能够在垄断竞争的教材市场中发挥作用。尽管政府和市场对教材管理的作用机制不同，前者主要靠市场自我机制管理，后者主要靠行政手段进行管理。但二者在管理内容方面存在冲突。通过市场自我管理可以实现对教材内容质量的管理，而政府管理同样也能够对教材内容质量进行管理。因此，政府管理与市场管理之间就存在冲突。
为提高政府宏观管理指导职业教育专业课教材建设的效率，需要避免与市场自发管理之间发生冲突。为此，要厘清政府管理与市场自我管理之间的关系。第一，在尊重职业教育教材性质的基础上厘清政府管理职业教育教材的边界。职业教育教材所具有的政治性要求政府必须加强对职业教育教材中含有政治性内容的管理。因此，政府要负责严格审查教材中涉及到政治意识形态的内容。第二，厘清政府管理职业教育专业课教材的边界还要尊重职业教育教材的商品性。职业教育教材生产者为了获得更多的销售量和利润，会根据教材市场中对职业教育教材需求的品类，选择生产需求数量较多的教材。因此，对于需求量较多的职业教育教材要通过设置示范教材，加强对教材质量的引导。在教材市场中还有一类需求量较少的教材。这类教材由于需求量较少，难以使企业获得利润，很少会有出版社组织生产，因此，需要政府统筹支持、鼓励出版社和编写人员编写此类教材。另外，政府还可以单独组织人员编写和出版需求量较少的教材品类。第三，厘清政府管理职业教育专业课教材的边界还需要尊重职业教育教材开发的专业性。一方面政府可以对职业教育教材编写人员、编写单位、出版单位、出版人员等资质进行明确的规定，要鼓励不同职业院校之间、企业一线专家等多主体联合参与开发教材。另一方面政府还要尊重不同类别的教材专业性，鼓励教材编写人员和出版人员根据教材所对应职业岗位内容变化对学生知识和能力的需求变化及时修订职业教育教材内容。
（二）构建职业教育教材标准体系
政府对职业教育教材的宏观管理指导需要构建职业教育教材标准，从而规范和引导职业教育教材建设。第一，政府要构建职业教育教材审核标准体系。对职业教育教材的审核关系到职业教育教材能否顺利出版和发行，也关乎着职业教育教材的质量。《办法》中只是规定了职业教育教材审核的组织、人员以及采用“编审分离”制度，但目前尚未有完善的职业教育教材审核标准体系。为此，必须由政府统一制定国家职业教育教材审核标准。构建职业教育教材审核标准要立足于职业教育教材的政治性、商品性以及专业性。将职业教育教材的政治性内容、教材知识性内容、语言文字表达内容以及排版设计内容等纳入职业教育教材的审核标准。在四大内容的基础上再针对性地构建职业教育教材审核标准体系。第二，政府要构建职业教育教材开发标准。职业教育教材开发标准包括职业教育教材的选题标准、编写标准、出版标准等。当前我国主要通过建设示范教材、国规教材等方式引领职业教育教材开发，尚未有完善的职业教育教材开发标准体系。因此，急需开发出一套职业教育教材标准体系以便于职业院校、教材出版社等主体开发职业教育教材。通过构建职业教育教材开发标准能够使各主体开发的职业教育教材质量保持一致。职业教育教材开发标准应坚持统一与分类相结合的原则。为了坚持该原则，政府既要基于职业教育教材建设规律开发普适性的职业教育教材开发标准，又要以专业大类为基础开发一套适合专业大类且具有特色的职业教育教材开发标准体系。第三，政府要构建职业教育课程标准体系。职业教育教材编写的根本依据是课程标准。职业教育教材中的知识是对职业教育课程标准中学生掌握知识内容的再创作。我国除了部分公共基础课如中等职业学校思想政治、语文、历史等课程以外均未从国家层面制定课程标准。由于职业教育课程门类众多，且较为复杂，大多数职业教育课程标准是由职业院校自己制定。这种由职业院校自己制定的课程标准体例缺乏统一的规范，课程标准内容也缺乏科学性。因此，需要政府从编写体例、开发依据以及标准内容等方面构建职业教育课程标准开发示范样例，为职业院校自己制定科学有效的职业教育课程标准提供参考依据。
（三）完善职业教育规划教材制度
职业教育规划教材制度是政府宏观管理指导职业教育教材的重要方式。职业教育教材规划制度能够引领职业教育教材建设，弥补市场对高质量职业教育教材的需求不足。完善职业教育规划制度，要做到以下几点。
第一，要坚持职业教育教材系统化思维。职业教育教材规划的系统性思维首先体现在政府要系统规划职业教育教材的覆盖面，要确保职业教育规划教材能够覆盖到各专业大类以及专业小类。其次体现在政府要增强职业教育规划教材的可预测性。在规划职业教育教材选题时不仅要关注当下职业院校对职业教育教材品类的需求，还要兼顾未来职业院校对职业教育教材品类的需求。最后体现在立体化职业教育教材建设。
第二，要完善职业教育规划教材申报程序。教育部办公厅《关于组织开展“十四五”首批职业教育国家规划教材遴选工作的通知》指出，职业教育国家规划教材实行两级申报、行业职业教育教学指导委员会、教育部职业院校教学（教育）指导委员会推荐以及教育部直属高校推荐的方式推荐遴选国家规划教材等方式。不同推荐主体各有教材推荐的教材种数限额，这种申报程序导致了职业教育教材缺乏系统性规划。因为每个主体申报的教材品种可能会存在冲突，这样就会导致最后遴选出来的国家规划教材并未完全覆盖所有专业的教材。为充分发挥职业教育规划教材制度的实效必须改革现有的职业教育规划教材申报程序。为此，职业教育规划教材应从国家层面进行系统规划，采取先规划后立项的方式。政府应组织职业院校教师、行业企业专家、职业教育教材出版社以及职业教育研究专家等群体系统规划我国职业教育教材需求的品类，确定职业教育规划教材选题；然后，将职业教育规划教材选题以项目的形式组织职业教育教材出版社或者职业院校申报；最后再组织专家审核职业教育教材选题项目申报书，遴选出职业教育规划教材项目立项。通过系统规划和立项的方式组织国家最优秀的职业教育教材编写、出版团队负责编写出版教材，这样做有助于保障职业教育教材质量以及确保职业教育教材覆盖率。
（四）完善职业教育教材法律体系
目前涉及到职业教育教材的法律有《职教法》，该法第二十条明确规定了国家对职业教育教材的管理。还有《著作权法》，其第二十五条规定了教科书的著作权。还有《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国教育法》等法律。已有涉及职业教育法律体系从国家对职业教育教材管理原则、教材出版发行以及关于教材中涉及到的可能危害国家的行为都做出了明确的规定。但目前我国一方面尚未有专门的职业教育教材法律，另一方面现行法律对职业教育教材相关违法行为处罚力度较小。针对上述两方面问题，首先，政府应当加强职业教育教材法律的法理研究，明确国家管理教材的法理依据。其次，要加强对职业教育教材的研究，明确国家法律可以规制的职业教育教材内容，为构建专门性的法律体系奠定法律依据基础和管理内容基础。最后，还要制定职业教育教材法律执行制度，保障职业教育教材法律的顺利实施。
（来源：《职教论坛》2024年2月27日）
